加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见 发改农经〔2018〕1542号

        长江经济带是我国重要的粮油、畜禽和水产品等主产区，也是 经济和人口相对集中、河流水系比较发达的区域。近年来，长江经 济带相关省市不断加强农业农村面源污染治理工作，取得了一定成 效。但由于资源开发强度大、生产经营方式不合理、历史欠账多等 原因，农业农村面源污染仍是长江水体污染的重要来源之一。为加 快推进长江经济带农业农村面源污染治理，持续改善长江水质，修 复长江生态环境，推动农业农村绿色发展和长江经济带高质量发展， 提出如下意见。

        一、总体要求

        （一）指导思想

        以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的 十九大和十九届二中、三中全会精神，牢固树立和践行绿水青山就 是金山银山的理念，认真落实深入推动长江经济带发展座谈会精神， 坚持共抓大保护、不搞大开发，坚持生态优先、绿色发展，正确把 握生态环境保护和经济发展的关系，杜绝欠新账、逐步还旧账，结 合实施乡村振兴战略和农村人居环境整治三年行动方案，提高思想认识，明确工作重点，落实各方责任，完善治理机制，强化政策举措，加快推进长江经济带农业农村面源污染治理，推行绿色生产生 活方式，持续改善长江水质，实现农业农村发展与资源环境相协调， 助力长江经济带高质量发展。

        （二）基本原则 统筹推进，突出重点。统筹推进种植业、畜禽水产养殖业和农

        村生活污染防治，系统设计治理方案，合理确定不同地区、不同阶 段的治理重点。紧扣关键环节和主要矛盾，优先解决沿江养殖污染 和重点区域、敏感区域的污染问题，做到重点突破和统筹推进相统 一。

        转变方式，绿色发展。把转变农业发展方式作为根本途径，优 化种养业布局和结构，大力发展绿色、生态、循环农业。全面推进 源头减量、过程控制和末端治理，实现农业投入品减量化、生产清 洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。

        政府引导，多元共治。强化政府在统筹规划、政策引导、组织 动员等方面的作用，综合运用经济、法律和必要的行政手段，注重 激励性措施与强制性措施相结合。广泛调动社会各界的积极性，共 同参与建设美丽乡村，保护长江生态。

        落实责任，健全机制。落实地方政府统筹推进和监管主体责任， 明确部门职责分工，推动部门协同、齐抓共管。坚持“谁污染谁治 理，谁受益谁付费”，强化规模化种养主体防治污染的首要责任，健全污染防治投入、建设、运行和管护机制。

        （三）治理目标

        长江经济带作为我国经济实现高质量发展的重点区域，要切实 加大农业农村面源污染防治力度，加快治理进度，确保治理成效。 同时，要充分认识到治理工作的复杂性和艰巨性，持续发力，久久 为功，坚持不懈推进污染治理。总体目标是，到 2020 年，农业农 村面源污染得到有效治理，种养业布局进一步优化，农业农村废弃 物资源化利用水平明显提高，绿色发展取得积极成效，对流域水质 的污染显著降低。其中，重要河流湖泊、水环境敏感区和长三角等 经济发达地区，要进一步强化治理措施，提高治理要求。

        农田污染治理方面，减少化肥农药使用量，实现主要农作物化 肥农药使用量负增长。提高农业资源、投入品利用效率和废弃物回 收利用水平，化肥农药利用率提高到 40%以上，测土配方施肥技术 覆盖率提高到 90%以上，病虫害绿色防控覆盖率提高到 30%以上， 专业化统防统治率提高到 40%以上，农田灌溉水有效利用系数提高 到 0.55 以上，秸秆综合利用率提高到 85%以上，农田残膜回收率提 高到 80%以上。

        养殖污染治理方面，畜禽养殖污染得到严格控制，养殖废弃物 处理和资源化利用水平显著提升。畜禽粪污综合利用率提高到 75% 以上，规模养殖场粪污处理设施装备配套率提高到 95%以上，大型 养殖场 2019 年底前达到 100%。水产生态健康养殖水平进一步提升，主产区水产养殖尾水实现有效处理或循环利用。

        农村人居环境治理方面，行政村农村人居环境整治实现全覆盖， 垃圾污水治理水平和卫生厕所普及率稳步提升。90%左右的村庄生 活垃圾得到治理，基本完成非正规垃圾堆放点整治，有较好基础的 地区农村卫生厕所普及率提高到 85%左右，农村生活污水治理水平 明显提高，乱排乱放得到有效管控。

        二、明确重点任务

        （一）优化发展空间布局，加大重点地区治理力度 优化农业农村发展布局。加快划定和建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区，积极推进特色农产品优势区建设，实现重要 农产品和特色农产品向资源环境较好、生态系统稳定的优势区集中。 依据土地消纳粪污能力合理确定养殖规模，适度调减水网密集区的 畜禽养殖，引导畜牧业向环境容量大的地区转移。严格落实禁养区 管理。在确定水域滩涂承载力和环境容量的基础上，尽快出台养殖 水域滩涂规划，依法开展规划环境影响评价，依法划定养殖区，布 局限养区，明确禁养区。加强村庄规划管理，稳步推进村庄整治， 在尊重农民意愿前提下，引导农民向规划保留的城镇周边地区、中 心村和新型农村社区适度集中居住，有序搬迁撤并空心村和过于分 散、条件恶劣、生态脆弱的村庄。（农业农村部、住房城乡建设部、 生态环境部、发展改革委负责，沿江 11 省（市）落实。以下任务均需沿江 11 省（市）落实，不再列出）

        强化重点区域污染治理要求。将长江干流和重要支流沿线，丹 江口库区、南水北调水源及沿线、三峡库区及其上游等重大工程区 域，鄱阳湖、洞庭湖、洱海、滇池、巢湖、太湖和千岛湖等汇水区， 重要饮用水水源地等敏感区域作为重点治理区域，以县为单位集中 连片开展农业农村面源污染全覆盖、“拉网式”治理。强化重点区 域治理要求，主要农作物测土配方施肥覆盖率达到 93%以上，大面 积使用高效低毒低残留农药，到 2020 年化肥农药使用量比 2015 年 减少 3%-5%，鄱阳湖和洞庭湖周边地区化肥农药使用量比 2015 年 减少 10%以上；严格控制畜禽养殖污染，长江干流和重要支流岸线 延伸至陆域 200 米范围内基本消除畜禽养殖场（小区），强化规模 养殖场粪污处理设施装备建设，基本实现畜禽粪污资源化利用；全 面依法清理非法网箱网围养殖；加强农村生活污水排放监管，位于 饮用水源保护区的村庄，要全面采用水冲式厕所，建立管网集中收 集处置系统，减少污水直排口，按相关环境质量管理目标实现达标 排放。（农业农村部、住房城乡建设部、水利部、生态环境部负责） 加快经济发达地区治理进度。经济发达地区要合理保障投入，加快 农业农村面源污染治理进度，力争提前完成治理目标。长三角地区 2019 年底前完成化肥农药减量目标。长三角、长江中上游城市近郊 区，要实现农村生活垃圾收运和处置体系全覆盖，完成农村厕所无 害化改造，基本实现厕所粪污的有效处理或资源化利用，显著提高 农村生活污水治理水平。

        严格管控河道堤防内农业污染。严格执行《防洪法》《河道管 理条例》等法律法规，全面清理整顿在河道堤防内违法违规种养殖 行为。严禁在河道堤防和护堤范围内进行垦地种植、放牧和畜禽养 殖，严禁畜禽粪污等直接排入水体。严禁在河道管理范围内围湖造 田，已经围垦的要限时退田还湖。严禁未经批准挖筑鱼塘。严禁倾 倒垃圾和排放未经处理的农村生产生活污水。（水利部、生态环境 部负责）

        （二）综合防控农田面源污染，推动农业绿色发展 推进化肥减施增效。全面推进测土配方施肥。推广机械施肥、种肥同播、水肥一体化等高效施肥技术，推广缓控释肥料、水溶性 肥、生物肥等新型高效肥料，提高利用效率。鼓励秸秆还田、种植 绿肥、积造农家肥、开发商品有机肥。以果菜茶大县和畜牧大县等 为重点，推动有机肥替代化肥。（农业农村部负责）

        实行农药减量控害。提高重大病虫疫情监测预警的时效性和准 确性。加快推广应用生物农药、高效低毒低残留农药，依法禁限用 高毒农药。普及科学用药知识，推行精准施药。集成推广农作物病 虫害绿色防控技术，大规模开展专业化统防统治，发展专业化防治 服务组织。（农业农村部负责）

        强化秸秆综合利用和禁烧管控。强化秸秆收储运体系建设，大 力开展秸秆肥料化、饲料化、能源化、基料化、原料化利用。完善 农作物秸秆还田技术模式，加大秸秆还田力度。因地制宜发展秸秆热解气化、秸秆沼气等农村清洁能源，推动秸秆高值化综合利用与农村人居环境改善的有机结合。切实加强秸秆禁烧管控，在重点区 域建立网格化监管制度，严防因秸秆露天焚烧造成区域性重污染天 气。（发展改革委、农业农村部、生态环境部负责）

        加强地膜等废弃物处理利用。合理应用地膜覆盖技术，降低地 膜覆盖依赖度，严禁生产和使用未达到新国家标准的地膜，从源头 上保障地膜减量和可回收利用。推进地膜捡拾机械化，推动废旧地 膜回收加工再利用。开展全生物可降解地膜研发和试验示范。加强 农用化学包装废弃物回收处理。（农业农村部、生态环境部负责）

        控制和净化地表径流。大力发展节水农业，提高灌溉水利用效 率。加强灌溉水质监测与管理，严禁用未经处理的工业和城市污水 灌溉农田。充分利用现有沟、塘、窖等，建设生态缓冲带、生态沟 渠、地表径流集蓄与再利用设施，有效拦截和消纳农田退水和农村 生活污水中各类有机污染物，净化农田退水及地表径流。（水利部、 农业农村部负责）

        推行用养结合的耕作模式。在湖南长株潭重金属污染区继续实 行多年休耕，修复治理污染耕地。在贵州、云南石漠化区的坡耕地 和瘠薄地，实行生态修复型休耕。推动长江流域小麦稻谷低效低质 区开展稻油、稻肥等轮作。鼓励其他地区推行用养结合、良性循环 的种植模式。推进退耕还林还草还湿和退田还湖。（农业农村部、 林草局、水利部负责）

         （三）严格控制畜禽养殖污染，推进粪污资源化利用 促进畜牧业转型升级。大力发展畜禽标准化规模养殖，支持符

        合条件的规模养殖场改造圈舍和更新设备，建设粪污贮存处理利用 设施，提高集约化、自动化、生态化养殖水平。推广节水、节料等 清洁养殖工艺和干清粪、微生物发酵等实用技术，实现源头减量。 推广精准配方饲料和智能化饲喂，规范兽药、饲料添加剂使用。落 实畜禽疫病综合防控措施，强化病死畜禽无害化处理体系建设。（农 业农村部负责）

        推进畜禽粪污资源化利用。因地制宜采取就近就地还田、生产 有机肥、发展沼气和生物天然气等方式，加大畜禽粪污资源化利用 力度。规模养殖场要严格履行环境保护主体责任，根据土地消纳能 力，自行或委托第三方进行粪污处理和资源化利用；周边土地消纳 量不足的，要对固液分离后的污水进行深度处理，实现达标排放或 消毒回用。支持散养密集区实行畜禽粪污分户收集、集中处理。培 育壮大畜禽粪污治理专业化、社会化组织，形成收集、存储、运输、 处理和综合利用全产业链。（农业农村部牵头负责）

        加强养殖污染监管。将规模以上畜禽养殖场纳入重点污染源管 理，依法执行环评和排污许可制度。巩固禁养区内的畜禽养殖场（小 区）关闭、搬迁成果，全面依法取缔超标排放的畜禽养殖场。建立 畜禽规模养殖场直联直报信息系统，构建统一管理、分级使用、共 享直联的监管平台。畜禽养殖大县要将畜禽粪污综合利用率、规模养殖场粪污处理设施装备配套率等目标要求逐一分解落实到规模

        养殖场，明确防治措施和完成时限。执行《畜禽粪污土地承载力测 算技术指南》，养殖规模超过土地承载能力的县要合理调减养殖总 量。将畜禽废弃物治理与资源化利用量纳入污染物减排总量核算。（生态环境部、农业农村部负责）

        （四）推进水产健康养殖，改善水域生态环境 强化渔业水域生态环境保护。开展养殖水域滩涂环境治理，全面清理非法养殖。加强养殖规划管理，规范河流、湖泊、水库等天 然水域的水产养殖行为，禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱 养殖，已批准养殖的区域按照养殖容量等相关要求调减投饵网箱网 围养殖，发展不投饵滤食类、草食类网箱网围养殖。尽快撤出和转 移禁养区内的水产养殖，合理确定限养区养殖规模和养殖品种。推 进水产养殖节水减排，鼓励开展尾水处理等环保设施升级改造，加 强养殖副产物及废弃物集中收置和资源化利用。推广以渔控草、以 渔抑藻等净水模式，修复水域生态环境。（农业农村部、生态环境 部负责）

        转变水产养殖方式。推行标准化生态健康养殖，发展大水面生 态增养殖、工厂化循环水养殖、多品种立体混养及稻田综合种养等 养殖模式，推进水产养殖装备现代化、生产管理智能化。加快培育 绿色生态特色品种，加强全价人工配合饲料的研发和推广。强化水 生动物疫病防控和监测预警，加强渔业官方兽医队伍建设，推动开展水产苗种产地检疫和监督执法，推进无规定疫病水产苗种场建设。（农业农村部负责）

        （五）加快农村人居环境整治，实现村庄干净整洁 全面治理农村生活垃圾。统筹考虑农村生活和生产废弃物，合理选择垃圾收运处理方式，有条件的地区推广村收集、镇转运、县 处理模式，对适合在农村消纳的有机垃圾，开展就地就近资源化利 用。建立村庄保洁制度。抓紧开展非正规垃圾堆放点排查整治，重 点整治垃圾山、垃圾围村、垃圾围坝、工业污染“上山下乡”。扩 大垃圾分类制度覆盖范围，推行垃圾源头减量。

        大力开展厕所革命。加快普及不同类型的卫生厕所，优先对江 河湖泊水库周边村庄、一般村庄中的简易露天圈厕进行无害化卫生 厕所改造。在中小学校、乡镇卫生院、集贸市场等公共场所和人口 集中区域，加快建设卫生公厕。加强农村改厕与生活污水治理的有 效衔接，鼓励同步进行、一步到位。有条件的地方要将厕所粪污、 畜禽养殖废弃物一并处理和资源化利用。

        加强农村生活污水治理。根据村庄区位、人口规模和密度、地 形条件等因素，因地制宜采用集中与分散相结合、工程措施与生态 措施相结合、污染治理与资源利用相结合的治理模式。积极推动城 镇污水管网向周边村庄延伸覆盖。加强生活污水源头减量和尾水回 收利用。以房前屋后河塘沟渠为重点实施清淤疏浚，采取综合措施 恢复水生态，逐步消除农村黑臭水体。

        完善建设和管护机制。统筹城乡垃圾污水处理规划布局，整县 推进农村垃圾污水处理设施建设和管理。探索实行农村环保设施市 场化建设和运营管理，鼓励有条件的地区建立财政补贴、村集体自 筹和农户付费合理分担机制。在已实行垃圾处理制度的农村地区， 建立农村垃圾处理收费制度。在已建成污水集中处理设施的农村地 区，探索建立农户付费制度。建立长效管护机制，明确管理主体， 加强资金保障，稳定管护队伍，健全规章制度，确保垃圾污水处理 设施“建成一个、运行一个、见效一个”。农村人居环境整治工作按照中央确定的部门职责分工负责。

        三、加强政策支持

        （一）建立多元化投入机制

        构建公共财政支持、责任主体自筹和社会资金参与的多元化投 入格局。中央有关部门结合现有资金渠道，以中西部地区为重点， 支持地方加快农业农村面源污染治理。地方政府要合理安排资金投 入，确保完成治理目标。鼓励地方按规定加强相关渠道资金和项目 统筹整合。规模化种养大户、农业企业等排污主体要按照有关法律 法规和政策要求，承担治污主体责任。规范政府和社会资本合作， 引导社会资本投向农业废弃物资源化利用、农村垃圾污水治理等领 域。有效利用绿色金融政策，加大绿色信贷、绿色债券、绿色基金、 绿色保险对农业农村面源污染防治的支持力度。按照市场化和商业 可持续原则，在符合条件的地区探索开展绿色金融支持畜禽养殖废弃物处置和无害化处理试点。

        （二）加大财税支持力度

        深入推进农业水价综合改革，加大农业节水工作力度。落实有 机肥产品生产销售和批发、零售免征增值税政策。完善化肥农药减 量、有机肥替代化肥补贴政策，对以畜禽粪便为主要原料的有机肥， 以及新型经营主体和社会化服务组织等开展有机肥积造、运输、施 用等服务，按规定予以支持，地方要配套出台补贴政策。对畜禽水 产禁养区关闭搬迁的养殖场，地方政府要给予合理补偿。落实沼气 发电上网标杆电价和上网电量全额保障性收购政策，推动符合标准 的生物天然气并入城镇燃气管网，落实沼气和生物天然气增值税即 征即退政策。鼓励各地将符合条件的施肥机械、水产机械纳入农机 购置补贴范围，按规定申请开展植保无人飞机规范应用试点。鼓励 地方政府对畜禽养殖废弃物资源化利用装备实行敞开补贴。积极探 索建立农业主要污染物排污权有偿使用和交易机制。

        （三）完善用地用电等政策

        完善畜禽规模养殖设施用地政策，适当提高规模养殖场粪污资 源化利用和有机肥生产积造设施用地占比及规模上限。农村生活垃 圾污水收运处理设施，以畜禽养殖废弃物、农作物秸秆为主要原料 的规模化生物天然气工程、大型沼气工程、有机肥厂、集中处理中 心等，其建设用地纳入土地利用总体规划，在年度用地计划中优先 安排。支持水产养殖工厂化循环水、养殖尾水和废弃物处理等环保设施建设用地。落实畜禽养殖场（小区）污染防治设施运行、水产养殖绿色发展的农业用电政策。

        四、强化保障措施

        （一）加强组织领导

        健全中央统筹、省负总责、市县抓落实的农业农村面源污染防 治工作机制。中央有关部门按照职责分工加强对长江经济带农业农 村面源污染治理的指导和督导检查。各省（市）对本行政区内农业 农村面源污染治理工作负总责，要将本指导意见确定的目标任务分 解落实到市、县，明确各地区、各阶段的治理重点，同时及时跟踪 掌握治理情况、协调解决有关问题。各市、县要明确污染治理路径 和政策措施，建立工作台账和时间表，落实治理责任，实行挂图作 战。

        （二）强化考核督查

        农业农村面源污染治理是长江经济带“三水共治”的重要组成 部分，将作为沿江省市领导班子和领导干部综合考核评价的重要内 容，由推动长江经济带发展领导小组办公室统一组织考核，考核结 果报领导小组、国务院办公厅和中央组织部。将农业农村面源污染 治理突出问题纳入中央生态环保督察范畴，对治理工作推进不力、 污染问题严重的地区党政领导干部进行移交问责，督促限期整改。 对治理成效明显的地区，通过表彰等方式予以激励。

        （三）提高监测监管能力尽快建立完善农业农村面源污染的监测和评价体系，实现监测预报与预警的常态化、规范化。结合现有环境监测网络和农村环境 质量监测试点工作，加强对农村饮用水源地、一定规模以上的农村 生活污水处理设施出水和畜禽规模养殖场排污口的监测。加强政府 监管队伍建设，运用卫星遥感、大数据等技术，切实提高政府监管 能力，及时发现农业农村环境问题。

        （四）完善污染防治标准和法规体系制定完善农业生产、农业面源污染监测和治理等标准及技术规 范。严格执行《畜禽养殖业污染排放标准》，推动出台水产养殖尾 水排放标准。研究制定农村生活垃圾分类和收运处理规范，指导各 地加快制定农村生活污水治理排放标准。鼓励地方特别是水环境敏 感地区出台高于国家标准的地方标准。严格执行《环境保护法》《水 污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》，完善农业农村面源污 染防治方面的法律法规。加强生态环境、农业农村、水利、公安等 部门执法协作，依法严肃查处违法违规行为。

        （五）加强公众参与和社会监督

        加强农业农村面源污染防治的科学普及和舆论宣传，提高全社 会的环境保护意识。将农业农村环境保护纳入村规民约，调动广大 农民发展清洁生产、爱护环境卫生、建设美丽家园的主动性、积极 性。鼓励公众对污染农业农村环境的行为进行监督举报，及时解决 群众反映强烈的环境问题。完善农业农村面源污染防治信用约束机制，地方人民政府归集并公开环保信用评价、污染源监测等信息。

        落实环保领域联合惩戒合作备忘录要求，依法依规对规模化种养大 户、农业企业中的失信主体实施惩戒和限制等约束性措施。